Venezuela
The Chávez EffectFall 2008
Misión Truco La política social de la Revolución Bolivariana(en español)
Luis Pedro España N.
Cuando en diciembre de 1998 gana las elecciones el candidato presidencial Hugo Chávez, una ola de optimismo y esperanza se volcó sobre las grandes mayorías del país. El triunfo de Chávez representaba un cambio fundamental en la vida política de una de las democracias más antiguas de Latinoamérica. Se prometió cambio y soluciones para los principales problemas, especialmente los relacionados con la pobreza y la desigualdad, y el país compró esa oferta.
El presidente Chávez gana la presidencia, y posteriormente un conjunto de consultas electorales que le permitieron cambiar el orden constitucional, gracias a que la mitad del país quería esos cambios y la otra mitad probablemente se los merecía. Desde 1978 la economía venezolana dejó de crecer precipitándose en una recesión prolongada donde los ciclos expansivos cada vez eran más cortos e insuficientes para compensar las fuertes caídas del ingreso nacional. El deterioro de los servicios sociales estancó todos los indicadores de educación y salud, el sistema de seguridad social atendía a cada vez menos personas en edad de jubilación y las pensiones, cuando efectivamente las pagaban, de modo alguno alcanzaba para cubrir las necesidades básicas de la población en retiro.
El país entró en un proceso masivo de empobrecimiento que llevó a que los indicadores de pobreza pasaran de menos de 20% a más 50% entre 1979 y 1999. Durante esos años, buena parte de esa generación de venezolanos fueron privados de los servicios sociales necesarios para ser productivos, lo que los convirtió en un segmento poblacional sin esperanzas e imposibilitados de aprovechar cualquier oportunidad de crecimiento económico. Esta crisis económica y social, que cuando el presidente Chávez alcanza la presidencia cumplía 20 años, no podía sino terminar en un cambio político. El mérito de presidente Chávez fue haber logrado capitalizar ese descontento, y transformarlo en una nueva esperanza, como ninguna otra opción política lo había logrado hasta entonces.
La elección del presidente Chávez fue una inmensa consecuencia de los problemas sociales acumulados. La causa de esos problemas fue la pérdida de sensibilidad de las elites ante la pobreza, el tratamiento antidemocrático que recibían las críticas o los cuestionamientos a las políticas públicas fracasadas y la imposibilidad de adaptar la economía nacional a los cambios mundiales de finales de siglo pasado. En definitiva, fue la displicencia de la antigua dirigencia, que hacía tiempo se había postrado en sus instancias de poder esperando que la recuperación de los precios del petróleo permitiera continuar con las prácticas del pasado, las responsables del súbito y estrafalario cambio político que representó el presidente Chávez.
Pero luego de los primeros tres años de gobierno, después de una reforma constitucional, de cientos de enfrentamientos políticos con los grupos de oposición y de haber superado un intento de golpe de Estado, el presidente Chávez se enfrentaba a un primer ocaso de su popularidad, que puso en peligro su permanencia en el poder tras la convocatoria a un referéndum revocatorio que podía haberlo obligado a dejar la presidencia. En el contexto de un desesperado intento por levantar la popularidad del presidente y su gobierno, es que nacen un conjunto de iniciativas de política social que muchos analistas, e incluso el propio presidente, admiten que fue uno de los factores más importantes para recuperar la popularidad y triunfar con toda claridad en la consulta revocatoria de mitad de mandato celebrada en el año 2004.
A partir de entonces los programas sociales del presidente Hugo Chávez, bautizadas por él como Misiones Sociales, se convirtieron en el principal estandarte del gobierno para presentarse ante el mundo como una auténtica revolución política de alto contenido social y transformadora de las condiciones de vida de los pobres. Cada vez que los voceros gubernamentales, o de los distintos grupos internacionales que apoyan al gobierno venezolano, quieren hacer notar sus logros, inmediatamente se refieren a las Misiones. Incluso ellas fueron incorporadas como parte de los derechos sociales constitucionales con el fin de aglutinar apoyos para la iniciativa de reforma que introdujo el presidente en 2007, y aunque ésta fue rechazada, muchos de los que simpatizaban con ella argumentaban a favor de la reforma con el expediente de las Misiones.
¿Qué tienen de particular las Misiones Sociales? ¿Cuál es la novedad, impacto o relevancia que ellas tienen? ¿Son efectivamente una revolución en materia de política social?
Varios trabajos de investigación, y cientos de carácter periodístico y testimonial, han tratado de responder a estas y otras preguntas relacionadas con los programas sociales del gobierno de Hugo Chávez. Pero todos ellos se han enfrentado al mismo problema: no hay suficiente información confiable, ni existen sistemas de seguimiento y evaluación, como normalmente suelen tener todos los programas sociales dentro del diseño de sus componentes de ejecución, como para tener un juicio definitivo sobre ellas.
Las restricciones para evaluar este eslabón de la política social oficial, han hecho que las Misiones tengan cierto alo de misterio que, intencionadamente o no, deja campo libre para la especulación y la precipitación en las conclusiones, lo cual en el contexto de un país donde el debate público es muy polarizado, las Misiones terminan siendo calificadas como santas o malignas.
A pesar de lo anterior, y luego de cinco años de iniciadas las Misiones, si bien no con toda la rigurosidad del caso, alguna evidencia empírica se tiene como para evaluarlas y tratar a responder a las preguntas propuestas.
Lo primero que habría que decir con relación a las Misiones es que estas no surgen de la nada ni son una invención revolucionaria. Tal y como lo demuestran los trabajos de Yolanda D’Elia, Luis Cabezas y Tanhalí Petrullo, cada una de las Misiones más importantes (en términos de recursos asignados y población cubierta), tienen un antecedente institucional nacido en los gobiernos anteriores al chavismo. Programas sociales como el de abastecimiento de alimentos a las zonas populares se montaron sobre la experiencia, que tuvo lugar en el gobierno de Rafael Caldera (1993-1998), quien creó centros de acopio para proveer de productos de primera necesidad a los comerciantes ubicados en las zonas populares, eliminando así la larga cadena de intermediarios que encarecía los productos. De igual forma, el programa Barrio Adentro, como sistema de atención primaria en salud, es una iniciativa que se nutre de la experiencia de atención médica prestada por las Brigadas Médicas Cubanas que actuaron en el contexto del desastre natural del litoral cercano a Caracas (Edo. Vargas) en 1.999 y los distintos modelos de atención ambulatoria que se estaban experimentando en el anteriormente denominado Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
Lo realmente diferente y lo que constituye el mérito de las Misiones Sociales, radica en haber acertado en la identificación de los principales déficit de atención social acumulados por años en el país, ampliamente documentados por la academia venezolana, y señalar para cada uno de ellos una acción gubernamental concreta, masiva, de alto impacto comunicacional y de relativo fácil acceso por los interesados, es decir, sin las “trabas” que implican los criterios de elegibilidad que imponen los técnicos y planificadores de los programas sociales guiados por los principios de la focalización.
La formula era simple. Para los expulsados del sistema escolar o quienes no entraron en él, se diseñaron las Misiones educativas (Robinson, Rivas y Sucre); para solventar los problemas de atención médica de las barriadas populares, Barrio Adentro; ante las dificultades para hacer las compras de comida en las zonas pobres, las distintas modalidades de mercados populares (Mercal I y II, Mercalitos, Megamercal); para insertar en la actividad productiva a jóvenes y adultos con bajos niveles de capacitación, los programas de inserción y preparación laboral (Vuelvan Caras, hoy Che Guevara); a los problemas de vivienda y asentamiento urbano, los programas de construcción de viviendas (Misión Habitad). A estos le siguen otros programas sociales de más reciente data como los dirigidos a la atención de la población en situación de calle (Negra Hipólita); para la atención odontológica y oftalmológica (Misión Sonrisa y Milagro); la población indígena (Guaicaipuro) y las comunidades mineras del Amazonas (Misión Piar) entre otras. En fin son unas 28 misiones sociales hasta el momento, las cuales seguramente seguirán sumando en la medida en que se identifiquen más segmentos poblacionales y modos de atención, junto a la necesidad de hacer más anuncios donde quede en claro la vocación social del gobierno.
Decíamos que lo más exitoso de las Misiones fueron sus anuncios, progresivos y a cuenta gota, pero concretos, aparentemente al alcance de la mano y masivos, sin ningún otro trámite que anotarse en la lista de deseosos beneficiarios. Cada anuncio evocaba un problema real para las familias populares y, seguidamente, sembraba la esperanza de su resolución por medio de una acción gubernamental, llámese ella cupo en la escuela nocturna, apertura de un ambulatorio popular, inauguración de un mercado o la obtención de una beca. Al éxito comunicacional y propagandístico le sigue la pregunta de si efectivamente la esperanza ha sido satisfecha. Porque es un hecho que la nueva esperanza sembrada había rendido políticamente, tal como se había previsto, tras las confrontaciones electorales de 2004 y 2006.
Las investigaciones disponibles señalan varios tipos de problemas o limitaciones que tienen las Misiones para cumplir la expectativa planteada. En primer lugar y desde el punto de vista del diseño de las Misiones, ellas lucen desarticuladas, es decir, segmenta tanto los problemas sociales que obvian sus múltiples causas y, por ello, nunca los resuelven. Un buen ejemplo lo constituyen las Misiones educativas. Específicamente la dirigida para aquellos que no terminaron la educación media. La Misión Rivas trata de atender un problema social crucial del país. Se trata de la baja escolaridad de la población (unos 8 años en promedio entre los mayores de 20 años). Independientemente de si el programa social eleva el nivel de capacitación de los excluidos del sistema, éste claramente no hace nada por resolver el origen de la exclusión, es decir, no solventa en nada la insuficiencia de cupos que tiene el sistema escolar medio, la ausencia de acompañamiento pedagógico, la adecuación del pensum de estudio a los requerimientos de capacitación e inserción laboral de los jóvenes de hogares de bajos ingresos, la reducción del costo de oportunidad de los jóvenes, la disminución de los problemas de violencia y drogas en las escuelas, entre otros de los muchos factores que causan la exclusión social de quienes serán, posteriormente, la población objetivo de la Misión. En este caso la Misión opera como un recipiente que recoge la gotera de la tubería dañada del sistema escolar; pero si no se reparan las razones de la fuga, si no se atienden las causas de la exclusión escolar, el recipiente, o bien cada vez tendrá que ser más grande, o sencillamente se desbordará. La existencia de la Misión (el recipiente en el ejemplo) no es sino la evidencia de un problema social no resuelto estructuralmente.
Pero el problema, y este es el segundo tipo de evidencias de que disponemos, es que las misiones no son tan masivas, no atienden a tantos beneficiarios como se anuncia cuando nacen. Un programa como Barrio Adentro se planteaba una meta de 8.300 módulos en 2005. A julio de ese año solamente se habían construido 600 y se informaba que para finales de años aspiraba llegar a 2.100, una cifra muy inferior a la anunciada. Lo mismo podríamos decir de las 151 clínicas populares previstas para 2004, pero solamente se inauguraron 7, la rehabilitación de 33 hospitales públicos y hasta el 2006 sólo se ejecutaron 5. Similar suerte corrieron los 15 hospitales nuevos anunciados en 2007, sin que se sepa el destino de esa oferta. En resumen frente a la promesa de un sistema de atención primaria las 24 horas del día, en realidad la atención en los módulos que permanecen abiertos es de 4 horas de una consulta de atención médica simplificada que está lejos de ser una red completa de atención primaria. (Yolanda D’Elia y Luis Cabezas, Las Misiones Sociales en Venezuela, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales –ILDIS-, Caracas, 2008)
La disparidad entre los anuncios o promesas de cobertura y lo que con el tiempo termina efectivamente atendiéndose, constituye una brecha inmensa que se va convirtiendo en una potencial, y probablemente ya real, fuente de frustración. Ello es así dado que las misiones no son tan masivas como prometieron ser. Las mediciones de cobertura hechas por medio de encuestas, reflejan descensos en quienes declaraban ser sus beneficiarios, destacando el caso del programa de abastecimiento popular (Mercal) donde se ha pasado de 53.5% de personas que dijeron haber comprado en alguno de sus establecimientos en 2006 a 46% en 2007. Barrio Adentro descendió de 30% de personas que dijeron haber sido atendidas en 2004 a 22%. La Misión Ribas cayó de 6.1% a 4.6% en la matrícula de bachilleres integrales el último año. (Datanalisis, Encuesta Ómnibus, varios años)
Un tercer tipo de evidencias sobre el éxito o no de las Misiones sociales tratan de relacionar a estos programas con las variaciones de los indicadores gruesos de desarrollo social y económico. Los trabajos de Francisco Rodríguez, Leonardo Vera, Marino González y los del Proyecto de Estudio sobre la Pobreza de la Universidad Católica Andrés Bello, encuentran poca relación entre lo que se supone deberían ser importantes mejoras en los indicadores sociales que deberían verse afectados por las Misiones si ellas tuvieran impacto. Tras un lustro de iniciadas las Misiones, no se aprecian variaciones significativas en los indicadores que debieron ser impactados por ellas, tal y como debió haber sido: la reducción de la tasa de analfabetismo (una de las mentiras mas repetidamente dichas por la propaganda oficial y fácilmente desmentida con las propias cifras gubernamentales), la caída (más que tendencial) de la tasa de mortalidad infantil y materna, el aumento de la esperanza de vida o el aumento del éxito escolar expresado en mejoras de la prosecución escolar o los años promedios de escolaridad. Ni que hablar de la invariabilidad de las características y composición del empleo, el déficit de viviendas y la dotación de infraestructura urbana. Esto último, responsable de más del 70% de las protestas y acciones comunitarias en las que participa la población (UCAB, 2da Encuesta sobre la pobreza en Venezuela, Caracas, 2007).
Una y otra vez el gobierno trata de imputarle a las Misiones y su política social la responsabilidad de la reducción de la pobreza, y lo cierto de ello es que los cambios en las mediciones de pobreza se deben casi en exclusiva a un incremento del consumo de los hogares producto de una política económica expansiva, financiada con el incremento de los ingresos petroleros de los últimos cuatro años.
Las cifras de pobreza medida desde los ingresos de los hogares, indican que de 1999 a 2007 el porcentaje de personas en esa situación se redujo de 53.3% a 37.7%. Pero desde un punto de vista más estructural, es decir, incluyendo otras características de los hogares como el desempleo, la asistencia escolar y la relación de dependencia económica en los hogares, la reducción ha sido mucho más modesta, de 29.3% de hogares en pobreza a 23.3% para el mismo período (UCAB, Cálculos propios en base a la Encuesta de Hogares por Muestreo del Instituto Nacional de Estadística, Caracas, Varios años).
El descenso de la pobreza es atribuible al crecimiento económico de los últimos cinco años, lo que no había ocurrido en los últimos 25, pero según un estudio comparando la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza realizado por Francisco Rodriguez, este descenso resulta bastante modesto y poco rendidor, dado que para el caso de estos últimos 5 años la pobreza se redujo en promedio 1.67 por cada punto de crecimiento económico, mientras que en otras economías esta relación va de 2 a 3.12. (Francisco Rodriguez, An Empty Revolution: The Unfulfilled Promises of Hugo Chavez, en Foreign Affaire, 3-4, 2008)
Esta no es la primera vez que en Venezuela tiene lugar una caída de la pobreza como resultado de la expansión económica proveniente del aumento de los ingresos petroleros, la diferencia con el presente es que probablemente desde la crisis energética de los años setenta no se producía un aumento de los precios del petróleo, ni tan altos, ni por tanto tiempo.
Normalmente cuando se pone en evidencia el bajo o escaso impacto que han tenido las Misiones, medido desde la escasa información de que se dispone, la siguiente pregunta es, si ello es así, por qué la popularidad y los apoyos al gobierno no se han reducido drásticamente. Una forma fácil de responder a ello es que efectivamente la caída de la popularidad ya es un hecho. La derrota electoral que sufrió la propuesta de reforma constitucional del pasado 2 de diciembre de 2007 y la estimaciones de lo que serán los resultados de las elecciones regionales a favor de los candidatos del la oposición de noviembre próximo así lo indican. Pero hay algo más profundo, aunque también más intangible, que deberá tomarse en cuenta para el diseño futuro de las políticas sociales en Venezuela.
Nos referimos al carácter inclusivo, de pertenencia e identificación, que tuvo lugar entre las expectativas que sembraron los anuncios de las Misiones y la situación social de los sectores populares. Tal afinidad deberá ser mantenida o rescatada, según el caso, para lo que deberá ser el futuro diseño de la política social en Venezuela. Pero en esa oportunidad mejorando los niveles de eficiencia a fin de cumplir con las promesas, y no como en el presente, defraudando las esperanzas populares y convirtiendo las Misiones en una inmensa decepción o en un simple truco para ganar elecciones.
Luis Pedro España N. Sociólogo. Msc Ciencias Políticas. Director del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas Venezuela. Profesor de Políticas y Programas Sociales. Coordinador del Proyecto de Estudio sobre la Pobreza de la Asociación Civil para la Promoción de Estudios Sociales.