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Human Rights

Latin America and Beyond
Fall 2003

Democracia e impunidad

Renzo Pomi

La impunidad es el precio que, desde la década de los ochentas y hasta hoy, varios pueblos latinoamericanos están pagando por la transición a la democracia, por la recuperación de las libertades y por la obtención de desarrollo y mayor justicia en lo económico. Para asegurar esta transición, los nuevos gobiernos civiles garantizaron mediante leyes de amnistía o decretos de perdón, o a través de la tolerancia de amnistías decretadas previamente, que los crímenes cometidos por las fuerzas de seguridad no fueran juzgados y castigados. Como sucede con los malos negocios, veinte años después esos pueblos siguen pagando el precio-convenido o impuesto- por beneficios de los que poca memoria queda. La mayoría de esos pueblos que, aún en el desconcierto ante la falta de verdad y justicia festejaron el retorno a gobiernos civiles emanados de elecciones, son hoy en general más pobres, tienen menos posibilidades de recibir una buena educación o atender adecuadamente su salud y sufren, en general, de desaliento ante un sistema democrático que no puede cumplir sus promesas.

En la época de las dictaduras, parte de la población fue ilegalmente encarcelada y torturada, sumariamente ejecutada, desaparecida o forzada al exilio. Jóvenes inquietos, intelectuales valiosos, profesionales, estudiantes y trabajadores eran tragados por la maquinaria represiva o salían sin dejar rastro hacia países donde sus vidas no corrieran peligro. Hoy, los más inquietos, los que tienen algo para ofrecer -a través de sus brazos o de su intelecto-, los recién formados por las endebles universidades nacionales o los simplemente muy desesperados, emprenden el camino del exilio económico dejando huecos difíciles de llenar. En mi país, Uruguay, durante la dictadura que formalmente reinó por doce años, casi cada familia tenía historias sobre un pariente preso o exiliado por razones políticas. Hoy, casi cada familia sufre el vacío de uno de sus integrantes que se marchó al exterior en búsqueda de trabajo o de mejores oportunidades. Hoy llamé a un amigo, que todavía vive en la pequeña ciudad de la que salí hace más de una década, y repetí el penoso ritual de enumerar los despedidos o los que se marcharon al exterior. La lista fue comparativamente breve esta vez: Luis quedó finalmente cesante de su puesto bancario; Camilo partió hacia un país europeo y hoy cuida un campo de olivares; Ricardo, quién se había ido un tiempo atrás, logró trabajar durante unos meses hasta que la expiración de su visa lo obligó a regresar al Uruguay; Ernesto, por último, otrora un pequeño empresario, fue rechazado en el propio aeropuerto de ingreso y volvió a nuestra ciudad con la deuda del pasaje y de los gastos incurridos para sumar a las deudas que lo habían empujado al exilio. Al fin de nuestras conversaciones telefónicas siempre queda rondando la misma pregunta: encontraré a alguien conocido cuando visite nuevamente mi ciudad?

Las deudas de las democracias
La clase política que tomó las riendas de la administración después de las dictaduras en el Cono Sur tiene, en general, una doble deuda con sus pueblos: la deuda en cuanto a verdad y justicia para las víctimas de la represión militar, y la deuda que contrajeron con esos mismos pueblos al no haber aprovechado la energía creadora del retorno democrático en pos del bienestar social. Ambas deudas deben ser paulatinamente pagadas: la última es urgente porque atañe a la propia subsistencia de familias enteras hoy sumidas en la tragedia del desempleo y la pobreza; el pago de la primera es esencial porque atañe a principios básicos del sistema democrático -igualdad ante la ley, división de poderes, independencia de los tribunales- y porque, de perpetuarse, fomenta injusticias y corrupción, lo que a su vez asegura que el desempleo y la pobreza continúen.

El castigo a quienes frustraron las esperanzas de pueblos expectantes se empieza a esbozar políticamente en las urnas, y aquéllos que hicieron de la corrupción una forma de gobierno deberán ser juzgados por los tribunales. En cuanto a la deuda de verdad y justicia para las víctimas, el camino de su cancelación, largo y sinuoso, continúa. Es posible que nunca se cancele por completo: cuál es la verdad, en definitiva, y cuántas formas hay de interpretarla? Qué tipo de justicia dará un sentido de retribución para víctimas que vieron sus padecimientos reeditados con cada año de negligencia oficial? Y qué forma de reparación es posible, no ya para las víctimas individuales, sino para la sociedad en su conjunto, que debió tolerar una versión malsana del principio de igualdad ante la ley -y por lo tanto de democracia- y la existencia de un sistema judicial que no puede alcanzar a un determinado sector de la población?

Impunidad desafiada
En palabras del presidente Lagos de Chile al presentar su propuesta de derechos humanos en agosto de este año, "[l]os cierres precipitados, las impunidades, las soluciones al margen de la verdad y justicia, terminan por resquebrajarse y, como una herida mal curada, vuelven a aparecer en la vida social, generando más dolor y mayores complicaciones institucionales." Nada más evidente, y más cierto. Sin embargo, el reconocimiento de esta verdad y las formas de encarar esta "herida mal curada" varían radicalmente en países tan ligados y afines ayer en sus sistemas represivos.

Los países del Cono Sur muestran con claridad las distintas posturas a la hora de encarar el problema. Mientras que, en la Argentina del nuevo presidente Kirchner, el Congreso declaró, entre otras medidas relativas al legado de derechos humanos de la dictadura, la nulidad de las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, en Chile el gobierno decidió hacer frente, con una serie de propuestas, a "lo que todavía tenemos pendiente en materia de derechos humanos." Por último, en Uruguay, el intento por "sellar la paz" entre los uruguayos no parece dar los frutos esperados, y la clase política que tomó las riendas después de la dictadura se parapeta detrás de la amnistía -y de la impunidad- como la forma inalterable e inevitable de transición democrática.

La asunción de Néstor Kirchner como presidente de la Argentina trajo vientos renovadores. La anulación de las leyes de amnistía, confirmada por el Senado el 21 de agosto de 2003, abre las puertas a miles de casos de desapariciones forzadas, tortura y ejecuciones extrajudiciales cometidas durante el período de gobierno militar. Pero, aún siendo éste el más extraordinario desarrollo, no puede dejar de resaltarse la importancia de otras medidas adoptadas, tales como la depuración de los altos mandos militares y de la Suprema Corte de Justicia y la formal ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre la No Prescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y Crímenes contra la Humanidad, a la cual el mismo Senado otorgó rango constitucional.

Unos días antes, el 12 de agosto, el gobierno chileno anunciaba su propuesta "para seguir avanzando en el delicado proceso de sanar las heridas producidas por las graves violaciones a los derechos humanos" ocurridas durante el gobierno del General Pinochet. Si bien no tomó el paso decisivo de anular la amnistía autodecretada por el régimen militar en 1978, el presidente Lagos anunció su "convicción" de que los tribunales de justicia "constituyen la instancia para avanzar en la verdad y en la aplicación de la justicia," anunciando a su vez una serie de medidas que apuntan a cuatro objetivos básicos: alcanzar el conocimiento pleno de la verdad; asegurar la independencia, agilidad y eficacia de los tribunales competentes; profundizar y mejorar las medidas de reparación; y perfeccionar, a través de medidas de tipo variado, la protección, promoción y garantía de los derechos humanos. Algunas de las medidas propuestas son controversiales, como por ejemplo las que implicarían la reducción de penas o la total inmunidad a los perpetradores que hubieran meramente seguido órdenes superiores, o a quienes se presenten voluntariamente a los tribunales y proporcionen información relevante a un proceso de derechos humanos, pero en general demuestran una actitud positiva de parte del gobierno en cuanto a la superación de la impunidad.

En Uruguay, en tanto, en agosto de 2000 el presidente Batlle creaba la Comisión para la Paz a efectos de "determinar la situación de los detenidos-desaparecidos durante el régimen de facto", en cumplimiento de una "obligación ética del Estado" y para "consolidar la pacificación nacional y sellar para siempre la paz entre los uruguayos". El informe final, presentado en abril de 2003, contiene información sobre personas detenidas-desaparecidas en el Uruguay -38 denuncias de las cuales se consideran plenamente confirmadas 31-, así como de uruguayos desaparecidos en el extranjero, principalmente en la Argentina, país donde la mayoría de los casos tuvo lugar. Si bien el informe es importante por cuanto representa el primer reconocimiento oficial de responsabilidad por la comisión de este crimen de lesa humanidad, es también evidente que se trata de una iniciativa parcial que no termina el debate sobre el legado dejado por la dictadura. En primer lugar, sólo se refiere a los detenidos-desaparecidos, sobre cuyo destino sólo fue posible obtener lo que la Comisión llama una "verdad posible", debido principalmente a las pocas facultades que le fueron otorgadas y a la limitada colaboración de las fuerzas armadas. El mandato de la Comisión no abarca, por ejemplo, el estudio de los casos de tortura y encarcelamiento prolongado por razones políticas que tanto caracterizaron al régimen militar uruguayo. En segundo lugar, el informe de la Comisión no representa un punto final porque omite toda mención a la posibilidad de justicia, todavía anhelada por los familiares de las víctimas. Y, finalmente, porque es una verdad limitada y tardía, sin la participación y cooperación de los perpetradores, y por lo tanto poco significa para una real reconciliación o, como el presidente la llama, para la "pacificación" entre los uruguayos.

Otros países latinoamericanos también lidian con los crímenes del pasado, con suerte dispar. En el Perú, por ejemplo, al avance en determinados casos de violaciones de derechos humanos luego de la caída de la dictadura de Fujimori y Montesinos se sumó la creación de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, la que luego de dos años de trabajo emitió su informe final. Este informe, presentado en agosto de 2003, reportó la existencia de más de 60.000 víctimas fatales, tanto como resultado de la acción de los grupos insurgentes como de los sucesivos gobiernos que los enfrentaron, y recomendó la implementación de un "Programa Integral de Reparaciones", a la vez que recomendó un "ejercicio efectivo de la justicia", trasladando un número determinado de casos al Ministerio Público para su persecución. En El Salvador y Guatemala la realidad es menos alentadora. En el primero, a 10 años de la firma de los acuerdos de paz la justicia es aún esquiva. En agosto último, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se lamentaba que la Ley de Amnistía General emitida en 1993 siguiera impidiendo la investigación y castigo a los responsables de graves violaciones cometidas durante el conflicto armado, incluso aquéllas examinadas y comprobadas por la Comisión de la Verdad. Ni qué hablar de Guatemala, en la cual, después de casi una década de presencia ininterrumpida de Naciones Unidas verificando elaborados acuerdos de paz, el General Ríos Montt, principal señalado como responsable de las más graves violaciones cometidas durante el conflicto armado puede, con la complicidad de un sistema judicial todavía débil e influenciable, tener su chance de presidir nuevamente los destinos de tan golpeado país.

La legalidad internacional y las amnistías
La lucha internacional por la anulación de las leyes de amnistía comenzó casi al mismo tiempo que los gobiernos decidieran la adopción de dichas medidas. Pronto órganos de tutela de los derechos humanos como el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decidieron que impedir la investigación y castigo de las terribles violaciones cometidas durante las dictaduras o los conflictos internos era contrario a los compromisos internacionales de derechos humanos asumidos por esos gobiernos. El último -y trascendente episodio- en esta lucha en nuestro hemisferio, fue la decisión por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la ilegalidad de las leyes de amnistía.

La Corte, el órgano independiente de naturaleza judicial del sistema interamericano de protección y promoción de los derechos humanos, tuvo a su frente a inicios del 2001 la decisión del caso Barrios Altos contra el Perú, en el cual además de la comisión de ejecuciones extrajudiciales, el Estado había por dos veces utilizado el expediente de la amnistía para proteger a los responsables. Los hechos del caso son más o menos así: en noviembre de 1991, seis individuos fuertemente armados irrumpen en un inmueble ubicado en el vecindario conocido como Barrios Altos de la ciudad de Lima. Al ingresar al lugar, los individuos obligan a las víctimas a arrojarse al suelo. Una vez que éstas están en el suelo, los atacantes les disparan indiscriminadamente, matando a 15 personas e hiriendo gravemente a otras cuatro. Posteriormente, con la misma celeridad con que habían llegado, los atacantes huyen del lugar. Las investigaciones realizadas revelaron que los involucrados eran miembros del Ejército peruano que formaban parte de un "escuadrón de eliminación" llamado "Grupo Colina". Ninguna investigación judicial seria de los hechos fue iniciada sino hasta abril de 1995, sin embargo, cuando la justicia intentaba hacer comparecer a varios militares sospechosos de haber tenido vinculación con el caso, el Congreso peruano sancionó una ley de amnistía, la Ley No. 26.479, que exoneraba de responsabilidad a los militares, policías y civiles que hubieran cometido, entre 1980 y 1995, violaciones a los derechos humanos o participado en esas violaciones. No obstante, los operadores judiciales desafiaron la legalidad de esta ley e intentaron continuar con los procedimientos. Ante esta situación, el Congreso peruano aprobó una segunda ley de amnistía, la Ley No. 26.492, ampliando los alcances de la ley anterior y declarando que la amnistía no era "revisable" en sede judicial y que era de obligatoria aplicación.

En su decisión sobre el fondo del caso, la Corte Interamericana retomó los conceptos desarrollados por otros órganos internacionales, a los que dió rango jurisdiccional. sentó su posición con respecto a las leyes de amnistía. Entre otros conceptos relevantes, el Tribunal estableció que eran "inadmisibles" las disposiciones de amnistía, las medidas de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Las leyes de amnistía, afirmó la Corte, impiden que los familiares de las víctimas y las víctimas sobrevivientes sean oídas por un juez, violan el derecho a la protección judicial, impiden la investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables de los hechos, obstruyendo el esclarecimiento de los mismos. Como consecuencia, leyes como las de amnistía, que "conducen a la indefensión de las víctimas y a la perpetuación de la impunidad" son manifiestamente incompatibles con la letra y el espíritu de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y carecen de efectos jurídicos y no pueden seguir representando un obstáculo para la investigación de los hechos ni para la identificación y el castigo de los responsables.

El Juez Sergio García Ramírez, en su voto concurrente, afirmó: "Ciertamente no desconozco la alta conveniencia de alentar la concordia civil a través de normas de amnistía que contribuyan al restablecimiento de la paz y a la apertura de nuevas etapas constructivas en la vida de una nación. Sin embargo ... esas disposiciones de olvido y perdón 'no pueden poner a cubierto las más severas violaciones a los derechos humanos, que significan un grave menosprecio de la dignidad del ser humano y repugnan a la conciencia de la humanidad'".

El derecho y la realidad
Si bien es claro hoy que el derecho internacional impone a los Estados la obligación de garantizar justicia a las víctimas de las más graves violaciones de los derechos humanos, la realidad dista aún de acompasarse a estos dictados teóricos. Los grupos de víctimas o familiares siguen enfrentándose con la existencia de medidas que impiden la obtención de justicia, mientras que la postura de los gobiernos involucrados varía entre la apertura a soluciones que tiendan a superar la impunidad y la defensa dogmática de ésta como la única forma de conservar la democracia recuperada. Pero en el interim muchas otras cosas se han perdido, incluyendo la dignidad ante el chantaje militar, la independencia y autonomía judicial, la igualdad entre los ciudadanos. Las recientes crisis económicas que empobrecieron aún más a nuestros pueblos nos recuerdan crudamente que la salida democrática no compensó tampoco la falta de verdad y justicia con el bienestar económico.

Las democracias latinoamericanas deben comenzar a cumplir sus promesas, y a pagar sus deudas. La de verdad y justicia, tantas veces relegada, debe saldarse pronto. La forma en que se haga es de exclusiva decisión de las sociedades y sus gobiernos, pero he aquí dos líneas que podrían tomarse en cuenta: Primero, que nuestros países no pueden seguir preciándose exteriormente de su sistema político y a la vez incumplir con los compromisos que internacionalmente han asumido en materia de derechos humanos. De acuerdo al derecho internacional, la anulación de las leyes de amnistía y decretos de perdón es un imperativo. En segundo lugar, aunque los gobiernos no quieran tomar dicho paso por los costos políticos que pudiera acarrearles, dejar actuar a la justicia y respetar sus decisiones resulta esencial. Es inconsistente que un gobierno se llame democrático y a su vez ataque o critique al sistema judicial cada vez que éste osa actuar con respecto a crímenes del pasado. Por último, las democracias deberían repensar el papel de las fuerzas armadas. Si es un hecho que la impunidad fue obtenida bajo presión de los mismos que alteraron el sistema constitucional e impusieron las dictaduras, su permanencia como grupo de presión debe ser revisada. Es imprescindible repensar para qué los pueblos americanos quieren mantener ejércitos, por más recortes que a sus presupuestos les hayan hecho las democracias. Al fin y al cabo, en mi país, Uruguay, el ejército no era muy grande cuando tomó el poder, sino que fue la propia dictadura la que lo llevó a los niveles impensables que después adquirió.

Renzo Pomi, Harvard Law School LLM ?98, is an Uruguayan lawyer who currently represents Amnesty International at the United Nations. The views expressed in this article are solely attributable to the author and do not necessarily represent the views of Amnesty International.