Chile
A Changing CountrySpring 2004
Modernization a la Chilena
Integration and ExclusionGonzalo de la Maza
El año 2003, cuando se cumplieron 30 años desde el golpe militar, también en Chile se cumplían dos décadas de crecimiento económico prácticamente ininterrumpido y quince años de transición pacífica de la dictadura a la democracia. Los dos últimos procesos diferencian al país en un sentido positivo con respecto a muchos de sus vecinos en América Latina y resultan en cierto modo inesperados como balance de la lucha democrática llevada a cabo en los años ochenta. Aunque no creían en él, los responsables de los gobiernos democráticos posteriores a 1990 han continuado y profundizado –con matices- el modelo económico neoliberal implantado durante la dictadura militar y han obtenido buenos resultados macroeconómicos. Mas de un decenio creciendo a tasas superiores a las históricas del país, seguido por otro período en el cual se superan los promedios latinoamericanos, castigados por diferentes crisis económicas internacionales. En el terreno político, en cambio, después de quince años aún rige la antidemocrática Constitución Política de 1980 impuesta por Pinochet y gran parte de la institucionalidad construida por él.
La relativa continuidad en la conducción económica y la transición incompleta se complementan, desde 1990, con políticas sociales activas que han ayudado a reducir los índices de pobreza absoluta en el país. Y ello también resulta contrastante en un continente que no mejora sus estándares en esta materia y que, en cada crisis, agrega millones de personas al grupo de quienes carecen de los ingresos mínimos para lo mínimo.
A pesar de todo lo anterior -del crecimiento económico, de la estabilidad política y la mejoría global del nivel de los ingresos de las personas- no se ha producido en Chile un fortalecimiento efectivo de la sociedad civil, significativamente debilitada luego de casi 17 años de dictadura. Por el contrario, se ha consolidado la desigualdad de oportunidades entre los grupos sociales, se han ido acrecentado diversos fenómenos de desintegración social y la participación política, así como la adhesión democrática, han declinado considerablemente desde los años iniciales del régimen de transición.
La situación descrita permite una relectura del período post dictadura. Mientras hasta esa fecha las mayorías estaban objetiva y subjetivamente excluidas, por el desempleo, la represión y la pobreza, a partir de ese momento fueron convocadas a una nueva forma de inclusión por la vía del consumo inmediato y la participación democrático institucional. Pero la inclusión económica actual es precaria, incierta, parcial y profundamente inequitativa. En el plano político las limitaciones de la transición, el reducido papel del estado y los “enclaves autoritarios” impiden cambios significativos y una participación real. El resultado obtenido a nivel de la conciencia ciudadana es la inseguridad, la sensación de falta de poder y control sobre la propia vida y el temor. Se debilita el espacio público porque se percibe “falta de reconocimiento y representación de las instituciones públicas, precisamente aquellas encargadas de crear los vínculos que hacen a la ciudadanía moderna”, como señala el PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de 1998.
Integración a medias en la modernización a la chilena
Durante el decenio de los noventa aumentaron los ingresos de los chilenos y sin embargo se profundizó la desigualdad de oportunidades. Lo primero fue producto bajo nivel de desempleo hasta 1998 y las políticas sociales, particularmente el incremento de salarios y pensiones mínimas; pero también del aumento de la duración de las jornadas de trabajo y el sobre-endeudamiento de las familias chilenas. Pero la desigualdad ha ido de la mano del proceso de modernización económica, consolidando una fractura social que ya tiene efectos políticos.
En 1990 un 38,6% de las personas recibían ingresos mensuales menores a la denominada “línea de la pobreza”. Según la Encuestas de Caracterización Socioeconómica, el año 2000 ese porcentaje era de 20,6%, unos 3 millones de personas. Buen resultado aunque todavía sin alcanzar el nivel de 30 años atrás, en 1973, con un 17% de los chilenos en esa situación. Al mismo tiempo en todas las mediciones realizadas, el 10% de hogares más pobres de la población apenas obtiene alrededor de un 1,5% de los ingresos monetarios, encontrándose hoy en su punto más bajo, con un 1,3% del total y un ingreso promedio de 80 dólares al mes. Por el contrario, el decil más alto captura un poco más del 41%, obteniendo un ingreso promedio de 3000 dólares estadounidenses. Los hogares pobres tienen mayor cantidad de personas, lo que significa que cada persona del segmento más rico de la población tiene ingresos 40 veces mayores a cada uno de los ciudadanos más pobres.
Estudios recientes, entre ellos los del Banco Mundial, indican que la estructura de la distribución del ingreso en Chile no difiere mayormente de otros países latinoamericanos, salvo en lo relativo al grupo de más altos ingresos, que concentra una proporción extraordinariamente alta de recursos y oportunidades. En otras palabras, así como en el inicio de la década se planteó en Chile el problema de los “cinco millones de pobres” como principal desafío para la política social, hoy podemos decir que el problema principal son los “quinientos mil ricos”, cada vez más ricos, del país. La sociedad ha logrado aumentar los recursos de los pobres para sobrevivir, pero al no reducir la desigualdad, bloquea la disponibilidad social de los recursos necesarios para convivir.
Las políticas públicas de un estado pequeño
La contribución de las políticas públicas ha sido decisiva para el aumento de los ingresos de los más pobres, pero no se ha dotado de las herramientas para incidir en variables claves como el empleo, la más relacionada con la evolución de la pobreza de ingresos. Mientras en la última década el promedio de crecimiento económico supera el 6%, la ocupación ha crecido sólo en 0,8% anual y por tanto el descenso de la pobreza también se hace más lento. Sectores especialmente golpeados resultan los jóvenes pobres, cuya tasa de desempleo fácilmente triplica la de los adultos, siendo aún mayor entre las mujeres. Los empleos que se crean son mayoritariamente informales y precarios, con bajos salarios y sin condiciones laborales decentes.
Se han aumentado sostenidamente los recursos destinados a políticas sociales, especialmente en salud y educación, aunque los impactos del mismo han sido relativamente bajos. Mientras tanto las agencias innovadoras de la institucionalidad pública creadas después de 1990, han atravesado sucesivas crisis y no logran coordinarse con la estructura tradicional del estado.
Según el informe oficial a la reunión de seguimiento de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, desde 1990 el gasto público social se ha duplicado en términos absolutos, ha crecido en poco más de dos puntos porcentuales del PIB y representa tres cuartos del gasto público total. ¿Cómo es posible que a pesar de estos esfuerzos del sector público, no se altere la estructura crecientemente inequitativa de la sociedad chilena? No entendemos por qué, declaraba a comienzos del 2004 Guillermo Perry, economista del Banco Mundial. Pues, porque sólo el gasto público es redistribuitivo, mientras que las fuentes principales de ingreso tienden a ser concentradoras. Y casi la mitad del gasto social está destinado a financiar las pensiones, porcentaje que deberá subir en el futuro, por el envejecimiento de la población y por la inmensa cantidad de personas que trabajan actualmente sin cobertura previsional y con cotizaciones insuficientes, que el estado deberá asumir como sector pasivo.
El gasto público tiene un impacto limitado pues representa sólo un quinto del gasto total de la economía. De allí la paradoja de que mientras las transferencias monetarias del estado representan para el decil más pobre de la población un 31% de su ingreso total, esto sólo mejora su situación en la distribución de ingresos en un 0,1%. También hay que considerar que cada vez más los usuarios pagan parte de los servicios públicos: un 50% en salud, cerca del 40% en vivienda y un 10% en educación con tendencia a crecer por la vía del financiamiento compartido.
El archipiélago de la sociedad civil
Por su parte la capacidad de los propios grupos sociales para actuar en la escena pública ha disminuido luego de un repunte a inicios de los noventa, a pesar de que la asociatividad de la población es amplia y diversa. Pero ella está conformada por pequeños grupos, es muy dependiente de los fondos de gobierno y muy débil en autonomía, lazos internos y vínculos amplios. Los organismos no gubernamentales, anteriormente un factor de articulación social, ha sido reducido a las funciones de ejecución de fondos estatales, como una manera de ampliar el outsourcing de los programas de gobierno.
No existe en Chile un marco normativo que favorezca el surgimiento, consolidación e influencia de una sociedad civil activa. La tradición asociativa subsiste, pero se materializa en una infinidad de organizaciones sin trama que las vincule entre sí, ni peso real en los asuntos públicos. El alto número de asociaciones de todo orden identificadas en 1999 por el PNUD –más de 83 mil sin contar las religiosas- reflejan sólo una fortaleza potencial y no una dinámica social con capacidad correspondiente de influencia. Así ocurre en el campo sindical, donde ha disminuido la tasa de sindicalización y el número de afiliados por sindicato se ha reducido en un tercio. Lo único que aumenta es la cantidad absoluta de sindicatos, sin poder real. De acuerdo a los datos del PNUD sólo en los sectores altos se registra una mayor participación en organizaciones formales junto con un mayor “capital social informal” de sus miembros.
La desintegración y el temor subjetivo reflejan la pérdida de “poder” de la sociedad sobre los asuntos que le competen y han llevado al distanciamiento de las personas respecto de la participación política. Esto ha permitido la emergencia de un poderoso populismo neoconservador: tecnocrático, autoritario y con un discurso antipolítico, que se ha constituido como alternativa de poder real.
Durante los años noventa se redefinieron una vez más las relaciones entre la sociedad y el Estado. “Por arriba” el Estado se ocupa de garantizar las condiciones para el mejor funcionamiento de la economía exportadora, donde predomina el capital extranjero y el sector financiero. “Por abajo”, focaliza su acción en los más pobres con estrategias fragmentadas y sin un marco de derechos universales necesario para favorecer la integración social.
Nuevos desafíos para un Chile integrado
Los argumentos anteriores permiten configurar desafíos en la búsqueda de una nueva integración social donde el papel de la sociedad civil es fundamental, dados los límites de la acción y agenda estatal. En primer término debe ponerse en el centro la lucha contra la exclusión social y cultural. El proceso de modernización económica integra a unos y excluye a otros, aumentando la diferenciación social. Así, la pobreza y marginación no se expresan en grandes conglomerados homogéneos, sino que adquiere rostros múltiples a lo largo del país.
Debiera privilegiarse la acción social de aquellos sectores donde se concentran diversos factores de marginalidad y discriminación, como son los trabajadores –hombres y mujeres- que se desempeñan en oficios precarios y sin acceso a derechos laborales básicos. Especialmente los trabajadores temporeros de sectores “modernos” orientados al exterior, como fruticultura, acuicultura y las faenas forestales. Se debe buscar la extensión de los derechos laborales a las distintas formas de trabajo que hoy día predominan especialmente entre los más pobres: subcontrato, trabajo a domicilio, etc. Por otra parte se debe mejorar la inserción laboral de las mujeres pobres, de baja calificación educacional y sin acceso a servicios. Se trata de ampliar la oferta de servicios, de un modo adecuado a la realidad de las diversas mujeres.
El sector rural tradicional -secano costero de la zona central, pequeños productores del norte chico, campesinos sin tierra en la zona sur- es un “bolsón de pobreza” que no experimenta avances de su calidad de vida, por falta de acceso a nuevas actividades productivas, a pesar de las grandes inversiones en infraestructura social. Especialmente los campesinos mapuche, no sólo expulsados de sus tierras, sino que soportando la presión de las grandes transnacionales de la explotación forestal. Pero también los jóvenes urbanos, con altas tasas de desempleo, bajos salarios, aumento de la deserción escolar y la progresiva vinculación a las redes delictuales y del narcotráfico. Se ha profundizado el “estigma” de los jóvenes como peligrosos, sin consideración de los orígenes de la situación. Ello ocurre no sólo en Santiago, sino también en ciudades intermedias de alto crecimiento, por falta de oportunidades en el sector rural.
Cruza a los sectores sociales una marginación cultural. Afecta a las minorías sexuales, a las familias que se alejan del patrón tradicional, a los grupos étnicos y las culturas tradicionales. Derechos básicos en el campo sexual y reproductivo no son reconocidos, tampoco existe en Chile el divorcio legal. Existe libertad de expresión, pero no canales de comunicación por los cuales sustentar los debates valóricos y culturales propios de la diversidad del país.
Otro ámbito de intervención prioritario es la democratización de los espacios públicos, crecientemente en manos de intereses privados. Aquí se trata de garantizar una participación social efectiva y el acceso público a aquellos instrumentos que permiten influir sobre las decisiones y los rumbos de la sociedad. Este es un ámbito amplio que va desde el acceso físico a espacios y bienes de uso público, como plazas, playas, canchas deportivas, recursos naturales, infraestructura cultural y comunitaria, hasta la necesidad de democratizar y regular la operación mercantil de los medios de comunicación social. Un ámbito especialmente relevante se refiere a la necesidad de contar con una educación equitativa y de calidad, no discriminatoria y culturalmente pertinente a las diferentes realidades.
Finalmente es clave el fortalecimiento de la ciudadanía: seguir avanzando en la promoción y respeto efectivo de los derechos de las mujeres; el estímulo de la participación popular en las decisiones, particularmente en la gestión local; la búsqueda de nuevas formas de organización social, adecuadas a los cambios tecnológicos, educacionales, demográficos y sociales de la población; las acciones contra las distintas formas de discriminación y la profundización del proceso descentralizador y de democratización de los espacios locales.
Gonzalo de la Maza, sociologist, is director of the program on Citizenship and Local Management at the Fundación para la Superación de la Pobreza in Santiago, Chile. He was a Spring 2003 Ford Foundation Visiting Scholar at the David Rockefeller Center for Latin American Studies.