Social Enterprise
Making a DifferenceFall 2006
The Role of the Government
Carlos Rufin
Cuando se habla sobre las ideas para que las fuerzas del mercado ayuden a aliviar la pobreza en el mundo, a menudo da la impresión de que a los gobiernos se les trata como a la silla vacía en una sala de reuniones. Sabemos que la silla tiene un ocupante, pero preferimos olvidarnos de que existe. Hasta cierto punto, no es difícil entender esta actitud. Después de todo, si hay necesidad de encontrar respuestas urgentes al problema de la pobreza mundial es justamente a causa de la incapacidad de muchos gobiernos para combatir este fenómeno. Aún así, la realidad es que los gobiernos no se van a quedar cruzados de brazos, tanto si nos gusta como si no. Las iniciativas para usar las fuerzas de mercado en pro del combate a la pobreza se arriesgan al fracaso si dejan de lado a los gobiernos.
El papel de los gobiernos en estas iniciativas puede ir desde la franca oposición a la colaboración activa. Ello implica que los promotores de estas iniciativas deben asegurarse de que el gobierno adopte, como mínimo, una actitud neutral. Veamos las posibles posturas del gobierno y su impacto.
El gobierno como oponente. Cuando el sector privado se acera a los pobres, las posibilidades de confrontación con el gobierno son múltiples. Una de ellas es la preocupación por la vulnerabilidad de los pobres frente a la empresa privada, sobre todo cuando se trata de empresas multinacionales. Otra posibilidad tiene su origen en la disparidad entre la lógica política y la lógica empresarial.
Nadie puede dudar de que el papel de los mercados y las empresas multinacionales en el desarrollo económico de América Latina sigue siendo objeto de fuertes controversias. En la región, mucha gente está decepcionada, si no furiosa, con el resultado de las reformas en pro del mercado de reciente memoria. Los que se oponen a las fuerzas del mercado, al igual que los que protestan ante la globalización en Europa y Norteamérica, nos dicen que los mercados y las empresas explotan a los pobres en vez de ayudarlos. Desde esta perspectiva, dar rienda suelta a las fuerzas del mercado permite a las empresas de alcance global valerse de su superioridad tecnológica, financiera y comercial para llenar a los pobres de productos caros e innecesarios, al mismo tiempo que crean un una fuerza de trabajo barata a nivel mundial al promover la competencia entre los trabajadores alrededor del mundo. Las empresas que intentan acercarse a los pobres pueden verse atacadas por gobiernos que actúan bajo la presión de los que están en contra de los mercados y la empresa privada.
El suministro de agua potable es un buen ejemplo de un sector en el que el control de la empresa privada ha sido objeto de fuerte oposición. Al ser el agua un elemento básico para la vida, se pretende que sea suministrada gratuitamente, lo que en la práctica supone que el suministro sea pagado indirectamente por el contribuyente y no por el usuario. Uno de los casos más conocidos y discutidos es el de Aguas del Illimani en Bolivia. En 1997, una filial de la multinacional francesa Suez ganó un contrato de concesión por 30 años para el suministro de agua a los habitantes de La Paz y su suburbio de El Alto, una comunidad pobre. Las organizaciones comunitarias de El Alto exigieron, y obtuvieron, tras violentas protestas, la rescisión del contrato de concesión por parte del gobierno boliviano en 2005. El conflicto tuvo su origen en los altos precios cobrados por la concesionaria, que dejaron a muchas familias sin posibilidad de acceder al servicio. No obstante, el conflicto tuvo también un componente ideológico. Las protestas exigían que el agua fuera suministrada gratuitamente y rechazaban la propiedad privada de los servicios públicos, llegando a amenazar a la distribuidora local de electricidad, la empresa Electropaz, filial de la multinacional española Iberdrola, que “sería la siguiente” en ser expulsada, según Alana Libow en la publicación World Indigenous News.
En muchos países latinoamericanos, la lógica política del clientelismo sigue teniendo gran peso, lo que crea o aumenta el riesgo político para las empresas. Las prácticas clientelistas surgen cuando los ciudadanos con derecho al voto “venden” sus votos a cambio de regalos personales o ayudas para la comunidad. Este tipo de votante prefiere no votar por partidos con programas que prometen mejorar la condición de amplios segmentos de la población. Su preferencia se dirige, por el contrario, a los partidos o a los políticos que consiguen una ayuda personal, asfaltan las calles de la vecindad, o le dan un empleo a un pariente del votante. Como en otros lugares, en América Latina son los pobres los que normalmente responden más favorablemente al clientelismo. Para quien el diario quehacer es una lucha por la supervivencia, el valor de un par de zapatos o un kilo de arroz puede fácilmente exceder el valor de vagas promesas de creación de empleo y crecimiento económico, cuyo beneficio para los pobres es bastante incierto. Además, cuando se posee un nivel de educación limitado, es posible que la promesa de unos ladrillos y cemento para sustituir a la chabola de cartón sea mucho más fácil de entender que mensajes sobre la reducción de la deuda externa o sobre la soberanía nacional.
El impacto del clientelismo sobre las empresas que quieren acercarse a los pobres puede ser serio. En primer lugar, los esfuerzos de estas empresas pueden fallar sencillamente porque el gobierno decide ofrecer los mismos productos a un precio mucho más bajo o incluso gratis. Soluz Dominicana, una empresa que alquila y vende paneles solares a familias sin acceso a la red eléctrica en zonas rurales de la República Dominicana, vio su negocio afectado por las entregas gratuitas de paneles solares por parte del gobierno anterior durante la más reciente campaña presidencial en el país, en 2004. El agua potable y la energía—necesidades básicas que a menudo han sido suministradas por empresas estatales—están entre las “monedas de cambio” más comunes cuando se trata de intercambios clientelistas. Sin embargo, los “regalos” para la compra de votos no se limitan en absoluto a estos servicios. La lista de dádivas reportadas incluye todo lo que tiene un alto valor para los pobres: comida, medicinas, empleos, material de construcción, ropa, e incluso motocicletas.
En segundo lugar, las empresas pueden generar hostilidad de parte de los políticos por debilitar las bases electorales de estos últimos. Siete años después de la privatización, el suministro de electricidad en la República Dominicana es caro e inestable. Una de las causas principales de esta situación es la falta de voluntad de los gobiernos del país para hacer que la población pague por su consumo de electricidad, como es el caso de los habitantes y negocios de las diversas comunidades de bajos ingresos en la periferia de las ciudades principales, en las que en muchos casos ni siquiera se mide el consumo individual de electricidad. Los partidos políticos tienen en estas comunidades importantes bases electorales. La fuerte competencia partidaria genera un alto nivel de movilización política, que llegan incluso a las protestas violentas sobre las cuestiones que afectan a sus habitantes. No debe sorprender, pues, que las distribuidoras de electricidad prefieran negociar con el gobierno un subsidio para el suministro de electricidad a estas comunidades, financiado con cargo al gobierno y a otros usuarios, a intentar el cobro directo a sus habitantes. Desafortunadamente, el aumento de los precios del petróleo y la depreciación de la moneda nacional pueden agotar los recursos del gobierno muy rápidamente, lo que lleva a largos y frecuentes apagones cuando a las empresas se les acaba el dinero para pagar el combustible necesario para general electricidad.
En resumen, la oposición del gobierno es algo frecuente y perjudicial para las iniciativas en pro de los pobres. A las empresas, ello no les deja más remedio que convencer y ganarse la confianza de la población y de los políticos como parte de cualquier intento de acercarse a los pobres, con el fin de disminuir la hostilidad ideológica y el clientelismo.
El gobierno como facilitador. El papel facilitador del gobierno es quizá el más obvio, aunque a menudo sea por omisión más que por la participación activa del gobierno. Las instituciones gubernamentales son el fundamento del desarrollo de los mercados, desde la garantía de la seguridad física—que permite que las ganancias de las transacciones mercantiles no sean violentadas o destruidas—hasta la adjudicación de diferencias y el cumplimiento de “reglas del juego” comunes para el intercambio económico. Los países en desarrollo suelen padecer la ausencia o deficiencia de tales instituciones. En las comunidades informales de muchas urbes latinoamericanas, como Rio de Janeiro, el gobierno no tiene presencia de hecho. No hay registro de la propiedad para otorgar derechos legales a sus habitantes sobre las inversiones que hacen en sus viviendas y negocios, y la justicia es impartida sumariamente por las mafias del narcotráfico en ausencia de la policía, que no se atreve a patrullar estas áreas de forma habitual.
Por tanto, un elemento esencial de cualquier iniciativa empresarial orientada a la población de bajos ingresos debe ser la superación de las limitaciones de origen gubernamental. Para poder actuar en las barriadas informales de América Latina, las empresas eléctricas a menudo tienen que pedir permiso a los grupos criminales que allí operan en vez de pedirlo a las autoridades municipales. A falta de un sistema financiero plenamente desarrollado, la multinacional del cemento mejicana Cemex colabora con los emigrantes mejicanos en Estados Unidos para que sus parientes en México puedan utilizar las remesas de dinero que reciben para financiar la compra de material de construcción.
A pesar de todo, las deficiencias de los gobiernos latinoamericanos no deben ser excusa para que la empresa privada deje de contar con ellos. En primer lugar, la capacidad de los gobiernos varía enormemente de un país a otro, entre las diferentes áreas de un mismo país, y de una agencia gubernamental a otra. Las empresas pueden buscar oportunidades donde haya suficiente capacidad gubernamental para viabilizar la iniciativa privada. Desde su privatización en 1997, la empresa eléctrica del estado brasileño de Bahía, COELBA, ha sabido conjuntar los recursos ofrecidos por diversas agencias y programas gubernamentales, con respecto a los proyectos de la empresa en las barriadas de la ciudad de Salvador. Un ejemplo es el uso de fondos del recargo sobre las tarifas de electricidad, que el gobierno federal obliga a invertir en programas de eficiencia energética, para ayudar a los usuarios más pobres a instalar lámparas y electrodomésticos más eficientes, lo que reduce su consumo y por tanto sus gastos en electricidad, al contrario de otras empresas en Brasil, cuyos programas de eficiencia carecen de enfoque social.
Las empresas pueden también exigir y ayudar a los gobiernos a mejorar su actuación. Las empresas poseen en muchos casos contactos con funcionarios del gobierno, o una presencia pública que les permite presionar a los gobiernos a cumplir sus obligaciones. En Buenos Aires, cuando las empresas de electricidad se encontraron tras su privatización con el desinterés de las autoridades locales, provinciales, y federales para regularizar el suministro de electricidad a las familias pobres. Cuando las empresas comenzaron a cortar el suministro a los usuarios que no pagaban o que se proveían ilegalmente, la presión ciudadana hizo que las autoridades negociaran con las empresas un acuerdo, que resultó muy exitoso, para ayudar a las comunidades informales a obtener acceso legal y asequible a la energía eléctrica.
El gobierno como socio. Una actitud positiva de la empresa hacia el gobierno puede, de hecho, rendir aún más. La relación con el gobierno puede llevarse a la colaboración con el fin de llegar a los pobres. Además de facilitar las transacciones comerciales, el gobierno puede aportar otros recursos, desde fondos públicos hasta capacidad técnica o incluso credibilidad. La empresa privada de aguas AAA, de la costa atlántica de Colombia, ha sabido desarrollar bien esta estrategia. En una zona de notoria pobreza y corrupción política, la AAA añade credibilidad a sus iniciativas mediante la colaboración con una agencia del gobierno federal que goza de alta reputación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o SSPD. La SSPD se encarga de asegurar que las empresas de servicios públicos cumplan con la normativa aplicable, y procesa las quejas de los consumidores hacia estas empresas. Su imparcialidad y dedicación para dar respuesta a las quejas y cumplir su función le han ganado el respeto tanto de los usuarios como de las empresas. La AAA no duda en invitar al personal de la SSPD para que sean testigos imparciales de las actividades de la empresa en las comunidades en las que actúa la AAA. La presencia de la SSPD aumenta la credibilidad de los compromisos anunciados por la empresa entre los miembros de estas comunidades, que se pueden cerciorar así del riesgo que corre la empresa de ser penalizada si no cumple sus compromisos.
De hecho, un número creciente de gobiernos alrededor del mundo está desarrollando sociedades público-privadas para el desarrollo de infraestructuras básicas, como respuesta a las demandas crecientes sobre recursos públicos limitados. Ello quiere decir que las empresas privadas van a encontrar cada vez más una actitud favorable de parte de los gobiernos. Para aprovechar el potencial de este tipo de colaboración, las empresas tienen que buscar aliados potenciales entre os departamentos y agencias gubernamentales a todos los niveles. Es preciso entender las motivaciones y restricciones de os funcionarios públicos a la hora de forjar relaciones exitosas. Por ejemplo, para brindar precios más bajos a los pobres, puede ser necesario el permiso de los reguladores o de los tribunales de la competencia, como descubrió una empresa de telecomunicaciones cuando quiso hacer el servicio telefónico más asequible para los pobres. Por tanto, las empresas tienen que convencer a los funcionarios de estas agencias que las políticas de precios de las empresas son de interés público gracias a su potencial para combatir la pobreza. Y hay que estructurar las iniciativas evitando el incumplimiento de la legislación corriente.
En conclusión, hay varias razones de peso para no olvidarse de la actividad de los gobiernos latinoamericanos al poner en marcha iniciativas orientadas a los pobres. Los gobiernos no sólo pueden crear obstáculos tremendos que deben ser superados para que estas iniciativas puedan tener éxito. Pueden también hacer los mercados en la base de la pirámide más atractivos al facilitar las transacciones comerciales, e incluso convertirse en importantes socios para las empresas y otras organizaciones involucradas en estas iniciativas. Las empresas, organizaciones no gubernamentales, y otras entidades interesadas en hacer llegar los beneficios del mercado a los pobres no pueden permitirse el lujo de dejar de lado a los gobiernos.
Carlos Rufín es profesor de administración de empresas y director académico del Institute of Latin American Business en Babson College, en Boston, y obtuvo su doctorado en la universidad de Harvard. Su investigación se centra en la actualidad en las estrategias de las empresas multinacionales para gestionar los riesgos políticos y para atender a las necesidades de los pobres en los países en desarrollo.
Carlos Rufín is Assistant Professor of Management and Faculty Director of the Institute of Latin American Business at Babson College. He received his Ph.D. from Harvard University. His current research explores the strategies of multinational companies for managing political risk and addressing the needs of the poor in developing countries.